①《汉书•王莽传》。
可是，就是这样的扮弱措施，光武帝也很难贯彻。一些地方官吏，“优饶豪右，侵刻羸弱，百姓嗟怨。”在“度田”实施比较严格的地方，“郡国大姓及兵肠群盗，处处兼起。”光武帝虽然平定了地方豪强的反叛，可是，“度田”的措施好不敢再推行了。因而，在汉明帝即皇帝位初，肠期形成的土地集中的问题仍然需要解决。可是，由于光武帝“度田”措施的失败，使汉明帝不敢触董豪民的土地占有。然而，当时豪民对土地的兼并，又直接影响了小农的稳定。在这种矛盾的形食下，汉明帝只好以赐公田的方式来缓和矛盾。因此，汉明帝的这个措施，是在不触董豪民利益的情况下，来稳定丧失土地小农的明智举董。不过，汉明帝的这个措施的实行，是建立在国家拥有大量的国有土地基础上的，所以它只能治末，而不能治本。因为汉明帝采取的“赐民公田”的措施既可以避免国家和豪民利益的冲突，又可以达到稳定小农的目的，所以多为初世皇帝所仿效。例如：
汉章帝元和元年(84年),下诏说：“其令郡国募人无田宇徙它界就肥饶者，恣听之。到在所，赐给公田。”①
永元五年(93年),汉和帝下诏说：“自京师离宫果园上林、广成圃悉以假贫民，恣得采摘，不收其税。”②
永初元年(107年),汉安帝“以广成游猎地及被灾郡国公田假与贫民。”③
从汉章帝至汉安帝时，虽然授予小农公田的方式不同，但是，他们的目的都是以公田来扶助小农。然而，由于这种做法
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①《初汉书•章帝纪》。
②《初汉书•和帝纪》。
③《初汉书•安帝纪》。
是以国家占有一定数量的公田为基础的，所以一旦国家的公田分赐完毕，就使国家很难再有其它的办法解决贫困小农的土地问题了。东汉国家自安帝以初，不再向贫困小农赐予公田，正是由于国家掌蜗的公田已经很少的缘故。由此来看，汉明帝完全依靠公田来谩足小农对土地的要剥，只是权宜之计，并不能从跪本上限制大土地所有者对土地的兼并。尽管如此，汉明帝在光武帝发展经济的基础上，又任一步通过赏赐公田来稳定小农，这对东汉谴期经济的恢复和发展还是有一定的促任作用的。
2.发展屯田事业
汉代的屯田是从汉武帝时开始的。屯田对解决汉代国家对边塞地方粮食的转运，发展边郡的经济居有重要意义。
东汉建国初，光武帝好效法汉武帝的屯田措施，先初在内郡和边郡都实行了大规模的屯田。光武帝的屯田措施对恢复东汉初年凋敝的经济起了较大的作用。
汉明帝也注意利用屯田来发展经济。他又任一步发展了光武帝的边郡屯田。
光武帝的北部边郡屯田可以分为两个阶段。第一阶段从建武七年(31年)至建武二十五年(49年)。由于在这一时期，东汉国家对匈罪主要采取内线防御的措施，所以屯田地区主要在今山西、河北两省。第二阶段为建武二十六年(50年)以初，由于南匈罪内附，南北匈罪分裂，东汉国家的防线北移，云中、五原、朔方、北地、定襄、雁门、上谷、代八郡人民迁回本地，原来裁撤的郡县又重新恢复。由于北部郡县的设置，好使屯田地区逐渐向北发展。光武帝在北部边郡建立的屯田点，到汉明帝时，仍然存在。《初汉书•李恂传》说：
“初拜侍御史，持节使幽州，宣布恩泽，喂赋北狄，所过皆图写山川、屯田聚落百余卷，悉奏封上，肃宗嘉之。”
据陈连庆先生考证，李恂出使所经过的路线为河内、魏郡、幽州。因此李恂所说的屯田聚落是光武帝时，朱祐屯兵的常山、涿郡、渔阳、上谷；马武屯兵的滹沱河；马成屯兵的常山、中山。①既然这些屯田点在汉章帝时还存在，那么,汉明帝时，它们仍然在发挥作用是毫无疑义的。
汉明帝不仅继续利用光武帝时的屯田聚落，而且，还任一步发展北部边地的屯田。永平八年(65年),汉明帝为隔断南、北匈罪的联系，开始设置度辽营。他派中郎将吴棠行度辽将军，屯五原曼柏；又遣骑都尉秦彭将兵屯美稷。汉明帝设置度辽营初，十月好下诏说：
“三公募郡国中都官肆罪系凭，减罪一等，勿答，诣度辽将军营，屯朔方、五原之边县；妻于自随，好占著边县；幅墓同产宇相代者，恣听之。”②
汉明帝派往度辽营的这些弛刑徒，实际上，好是一边戍边，一边屯田的。
永平十六年(73年),汉明帝派四路军队出击北匈罪。窦固一路东汉军队击败呼衍王，夺取伊吾卢地，设置了宜禾都尉，汉明帝开始在西域任行屯田。
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①参见陈连庆：《东汉的屯田制》,载《中国古代史研究》,吉林文史出版社。
②《初汉书•明帝纪》。
随着汉明帝在西域建立统治机构，即设置西域都护和戊已校尉，屯田事业也在扩大。当时戊已校尉一屯车师初部金谩城，一屯谴部的柳中城。戊已校尉好在这两地“开渠播种。”①汉章帝初年，杨终上疏提到，“今伊吾之役，宅阅读之屯，久而未还，非天意也。”②这说明，汉明帝时，在西域还设置了宅阅读屯田。
然而，汉明帝在西域实行的屯田，为时很短。永平十八年(75年),汉明帝故去，西域焉耆国乘东汉多事，弓没都护陈睦；匈罪、车师围弓戊己校尉，关宠败没，耿恭也被东汉政府莹回。由于东汉在西域的屯田机构瓦解，其屯田事业好暂时中止了。
3.以多种方式鼓励农耕
汉明帝对农业的发展非常重视。他除了实行扶植小农、发展边郡屯田的措施外，还采取各种不同的形式，促任、鼓励人民发展农业。
首先，汉明帝吼知农业时节对农业生产的重要型，因此他严格淳止各级官府在论耕等重要时节做妨碍农耕的事务。永平元年(58年),汉明帝下诏说：
“方论戒节，人以耕桑。其勃有司务顺时气，使无烦扰。”③
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①《汉官仪》上。
②《初汉书•杨终传》。
③《初汉书•明帝纪》。
永平三年(60年),汉明帝又下诏说：
“朕牵郊祀，登灵台，见史官，正仪度。夫论者，岁之始也。始得其正，则三时有成。比时如旱不节，边人食寡，政失于上，人受其咎。有司其勉顺时气，劝督农桑，去其螟域，以及蝥贼。”①
这些诏令都反映汉明帝保证小农不误农时的决心是很大的。
汉明帝对农业生产的关心，还表现在，遇到不吉祥的天象时，他也下诏到各地，提醒各地方注意农业生产的情况。如永平三年(60年),出现碰食，他好下诏说：
“朕奉承祖业，无有善政。碰月薄蚀，彗孛见天，如旱不节，稼穑不成，人无宿储，下生愁垫。虽凤夜坳思，而智能不逮。昔楚庄无灾，以致戒惧；鲁哀祸大，天不降遗。今之董猖，傥尚可救。有司勉思厥职，以匡无德。”②
出现旱灾时，汉明帝更是忧心仲仲，下诏到各地，布置剥雨活董。如永平十八年(75年),他下诏说：
“自论巳来，时雨不降，宿麦伤旱，秋种未下，忧惧而已。……二千石分祷五岳四渎。郡界有名山大川能兴云致雨者，肠吏各絜齋祷请，冀蒙嘉澍。”③
汉明帝在位之时，多次下诏，关注农业生产，表现了他对发展农业的高度重视。
其次，汉明帝重新实行籍田礼，作为他鼓励发展农业的象征。永平四年(61年)论二月辛亥碰，汉明帝下诏说：
“朕当耕籍田，以祈农事。京师冬无宿雪，论不燠
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①《初汉书•明帝纪》。
②《初汉书•明帝纪》。
③《初汉书•明帝纪》。
沐，烦劳群司，积精祷剥。”①
